朱郭銳 蔡維鑫

習(xí)近平總書(shū)記在黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強(qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性。

宿州市人大常委會(huì)深入學(xué)習(xí)宣傳貫徹黨的二十大精神，認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想，在《宿州市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）制定出臺(tái)過(guò)程中，不斷踐行和發(fā)展全過(guò)程人民民主，始終堅(jiān)持“小切口、小快靈、有特色”立法理念，回應(yīng)了群眾期盼，承載了“最大民意”。

“小切口”做出“大文章”

2020年11月，習(xí)近平總書(shū)記在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，地方立法要有地方特色，需要幾條就定幾條，能用三五條解決問(wèn)題就不要搞“鴻篇巨制”，關(guān)鍵是吃透黨中央精神，從地方實(shí)際出發(fā)，解決突出問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于地方立法的重要指示精神，為設(shè)區(qū)的市立法工作指明了方向。

良法是善治的前提。近年來(lái)，市人大常委會(huì)堅(jiān)決貫徹黨中央決策部署，牢牢把握地方立法的要求和定位，自覺(jué)發(fā)揮實(shí)施性、補(bǔ)充性、試驗(yàn)性功能作用，在開(kāi)展優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等立法工作中，堅(jiān)持吃透“上情”、摸清“下情”，明確了立法方向，做到了有的放矢。通過(guò)認(rèn)真研究國(guó)務(wù)院《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》和省政府有關(guān)規(guī)章，市人大常委會(huì)了解到，上位法和省政府規(guī)章就保護(hù)市場(chǎng)主體、優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境和政務(wù)服務(wù)等方面已作出詳盡的規(guī)定，并且在政務(wù)服務(wù)等領(lǐng)域也存在全國(guó)或者全省統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和要求。從形勢(shì)上看，已經(jīng)不需要再制定一部“大而全”的市級(jí)法規(guī)。

優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境是黨中央、國(guó)務(wù)院促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的重大決策部署，涉及到與市場(chǎng)主體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)相關(guān)的體制機(jī)制性因素、條件的方方面面。而宿州市在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境方面，也有著自己的特殊問(wèn)題，如何用“小切口、小篇幅”的立法去解決實(shí)際問(wèn)題，是檢驗(yàn)地方立法質(zhì)量和效果的“試金石”。《條例》以23條的篇幅能否做到、如何做到規(guī)范一個(gè)市的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作？市人大常委會(huì)以有益的探索給出了有力答案。

天下有定理而無(wú)定法。作為現(xiàn)有篇幅最小的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境類地方性法規(guī)之一，《條例》按照“小快靈”的立法要求，沒(méi)有重復(fù)國(guó)務(wù)院《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》、省政府有關(guān)規(guī)章詳細(xì)規(guī)定的內(nèi)容，而是聚焦市場(chǎng)主體特別關(guān)切的痛點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)問(wèn)題，針對(duì)政府履約踐諾、部門(mén)公正執(zhí)法等領(lǐng)域進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。特別是把省委關(guān)于“建立簽訂合同協(xié)議、作出行政承諾事前事中事后全生命周期監(jiān)管體系”的要求作為立法重點(diǎn)，力求從源頭上減少涉企糾紛，增強(qiáng)市場(chǎng)主體的獲得感。

在與企業(yè)、商協(xié)會(huì)的座談交流以及整理分析“企業(yè)家沙龍”等活動(dòng)收到的訴求中，市人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)我市市場(chǎng)主體關(guān)于體制機(jī)制方面的要求，主要集中在政府履約踐諾、部門(mén)規(guī)范高效監(jiān)管、公平公正執(zhí)法等法治方面。因此，在立法中注重精準(zhǔn)靶向市場(chǎng)主體的法治需求，提出了有針對(duì)性和可操作性的解決方案，而不是照搬照抄上位法的篇章結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容，避免了提倡性、宣示性條款，保證以最少的條款載滿最多的“干貨”和“硬菜”，將有利于解決政府承諾不夠規(guī)范、部分政策缺乏穩(wěn)定性難以兌現(xiàn)等長(zhǎng)期困擾市場(chǎng)主體的問(wèn)題。

立法飽含“首創(chuàng)精神”

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，地方人大及其常委會(huì)要按照黨中央關(guān)于人大工作的要求，圍繞地方黨委貫徹落實(shí)黨中央大政方針的決策部署，結(jié)合地方實(shí)際，創(chuàng)造性地做好立法、監(jiān)督等工作，更好助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革攻堅(jiān)任務(wù)。

作出創(chuàng)制性制度設(shè)計(jì)，是創(chuàng)造性做好立法工作的重要內(nèi)容。《條例》突出問(wèn)題導(dǎo)向，創(chuàng)新規(guī)定優(yōu)惠政策的制定程序和具體要求，明確制定優(yōu)惠政策應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定履行公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、公平競(jìng)爭(zhēng)審查、合法性審查、集體討論決定等程序，并充分聽(tīng)取、合理采納市場(chǎng)主體和行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)的意見(jiàn)和建議。同時(shí)，還規(guī)定了優(yōu)惠政策的公布、推送和兌現(xiàn)的具體要求，作出了比較全面和妥善的制度設(shè)計(jì)。

政企合同糾紛在營(yíng)商環(huán)境歷史遺留問(wèn)題中占比較多。為了從源頭上治理此類問(wèn)題，《條例》對(duì)政企訂立合同作出了創(chuàng)設(shè)性規(guī)定，明確各級(jí)人民政府、有關(guān)部門(mén)、開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)主體訂立招商引資、政府采購(gòu)等合同，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本單位法制（規(guī)）機(jī)構(gòu)、法律顧問(wèn)對(duì)合同內(nèi)容的合法性、權(quán)利義務(wù)的均衡性、違約責(zé)任的對(duì)等性等進(jìn)行審查后，方可簽訂。同時(shí)，進(jìn)一步推動(dòng)建立合同履行監(jiān)管機(jī)制、合同糾紛專家評(píng)判機(jī)制，為減少涉企糾紛、防止新增拖欠等，提供了全新的宿州法治路徑。

在監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域，《條例》吸收其他地區(qū)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，把尚未在本市推行的“綜合查一次”制度寫(xiě)入法規(guī)，嚴(yán)防多頭執(zhí)法擾企。為激勵(lì)干部的擔(dān)當(dāng)作為，《條例》還依法規(guī)定了比較具體的5種容錯(cuò)免責(zé)情形。以上的各項(xiàng)規(guī)定，在全國(guó)或全省范圍內(nèi)都具有較強(qiáng)的首創(chuàng)性，是地方性法規(guī)發(fā)揮“試驗(yàn)田”作用的積極探索。

“開(kāi)門(mén)立法”成為常態(tài)

全過(guò)程人民民主最廣泛、最深厚的基礎(chǔ)在人民。市人大常委會(huì)充分發(fā)揮全過(guò)程人民民主的制度優(yōu)勢(shì)，保障人大代表全鏈條、全過(guò)程參與立法，發(fā)揮人大代表來(lái)自人民、植根人民的橋梁紐帶作用，讓立法更好地接地氣、察民情、聚民智、惠民生。

2022年1月，在市六屆人大一次會(huì)議期間，數(shù)名市人大代表聯(lián)名提出了《關(guān)于推進(jìn)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境立法，打造一流法治化營(yíng)商環(huán)境的議案》。經(jīng)大會(huì)主席團(tuán)研究決定，將其作為第1號(hào)議案，會(huì)后交市人大法制委員會(huì)審議。

多輪次、多方面征求意見(jiàn)是人大“開(kāi)門(mén)立法、民主立法”的重要表現(xiàn)。市人大法制委員會(huì)、常委會(huì)有關(guān)工委在審議議案、主導(dǎo)開(kāi)展立法工作中，圍繞“代表機(jī)關(guān)”定位，支持和保障人大代表全鏈條參與立法全過(guò)程。堅(jiān)持“急需先立”，及時(shí)將《條例》列入2022年立法計(jì)劃，積極邀請(qǐng)領(lǐng)銜代表參加立法調(diào)研和座談會(huì)，多次發(fā)送草案、草案修改稿以及立法參考資料，征求市人大法制專業(yè)代表小組和企業(yè)界代表的意見(jiàn)。強(qiáng)化基層群眾對(duì)立法工作的直接有序參與，發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)“民意直通車”的作用，與群眾和基層人大代表零距離、面對(duì)面溝通，最大限度吸納民意、匯聚民智。邀請(qǐng)各級(jí)人大代表列席常委會(huì)會(huì)議，參與法規(guī)審議表決全過(guò)程，市人大常委會(huì)組成人員和其他各級(jí)人大代表在立法工作中，共計(jì)提出50余條意見(jiàn)建議，大部分得到了吸收和采納。

2022年11月，《條例》經(jīng)安徽省人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)后，市人大法制委員會(huì)向常委會(huì)會(huì)議作出1號(hào)議案審議結(jié)果的報(bào)告，常委會(huì)決定將其列入市六屆人大二次會(huì)議議程，提請(qǐng)全體人大代表審議這一報(bào)告。

由人大代表議案提出而立項(xiàng)、人大代表全程參與而順利制定出臺(tái)，最后再向全體人大代表報(bào)告，全過(guò)程體現(xiàn)出人大代表的作用，全過(guò)程載滿了民意民智，這不僅是地方立法機(jī)制的探索創(chuàng)新，更是宿州市人大常委會(huì)踐行全過(guò)程人民民主的生動(dòng)實(shí)踐。

天下之事，不難于立法，而難于法之必行。市人大常委會(huì)黨組書(shū)記、主任趙琳表示：“法律法規(guī)的生命力在于實(shí)施，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境也絕非一勞永逸，不可能一蹴而就。我們將持之以恒、一以貫之地做好《條例》實(shí)施的‘后半篇文章’，錨定‘立得住、行得通、真管用’，切實(shí)在實(shí)踐中彰顯立法效果、體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益。”